扎实做好部门“三定”工作    确保政府机构改革取得实效

市编委办 邓型权  朱 丹

      政府部门“三定”规定是政府部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称，是具有法律效力的规范性文件，也是政府部门履行职能的重要依据。当前，市政府部门机构改革“三定”工作正深入进行，县区政府部门“三定”工作即将开展，笔者结合工作实践和学习外地经验，谈几点粗浅认识。
      一、充分认识部门“三定”工作的重要意义
     首先，“三定”工作是政府机构改革的中心环节，是转变职能、强化责任的基础。通过制定“三定”规定，全面梳理、集中解决政府管理中的突出矛盾和问题，切实把改革的六项任务落到实处，使政府转变职能取得明显进展，理顺关系取得明显突破，部门责任得到明显强化，机构编制得到有效控制，真正将改革的各项要求体现在部门机构整合、职能配备、体制调整、编制核定等各个环节，这对于提高政府工作的整体效能，推进机构编制科学化、规范化、法制化，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府具有重要意义。
      其次，“三定”工作是全面了解部门职能履行情况的自我评估。通过制定“三定”，全面梳理部门职能，认真反思履职得失，客观总结内部分工优劣，进一步熟悉了解本部门的职能职责及其分解情况，实际也是对上一轮机构改革以来本部门履行职能情况进行了一次客观全面的评估，从中总结经验教训，这对于做好今后的工作有很好的促进作用。
      第三，“三定”工作是建立顺畅机制、提高工作效率和服务水平的措施和机会。通过制定“三定”，进一步理顺职责关系，解决政出多门、多头管理等问题，使内设机构设置得到优化，机构运转更加顺畅；通过“三定”，解决职责定位不清、职能“越位、错位、缺位、不到位”等问题，促进工作效率进一步提高；通过“三定”，解决内设机构小而全、内部分工不明确、办事推诿扯皮的问题，使部门内设机构的设置更加合理、科学，更有利于职能的转变、效率的提高，从而有效实现改革的根本目的。
      二、准确把握部门“三定”工作的原则程序
     拟订“三定”规定一定要遵循以下几个基本原则：一是坚持政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，该下放的下放，该交给市场或中介组织的要交出，做到合理配置部门职责，强化社会管理和公共服务，通过“三定”明确真正该部门履行的职能;二是坚持一件事情原则上由一个科（股）室负责，确需多个科（股）室管理的事项明确牵头科（股）室、分清主次责任，着力解决职责交叉和内部推诿扯皮、外部办事环节过多的问题;三是坚持权责一致，明确和强化责任，做到有权必有责，解决权责脱节问题;四是坚持精简统一效能，整合优化内设机构，推行“大科（股）室”，严格控制人员编制和领导职数，确保“三定”后不突破现有的行政编制总数。
      部门“三定”规定拟订主要包括六部分内容：一是职责调整，即明确部门取消、划出、移交、划入和增加以及加强的职责；二是主要职责，即规定部门的主要职能和相应承担的责任；三是内设机构，即确定部门内设机构的设置和具体职责；四是人员编制，即核定部门的机关人员编制数、部门和内设机构领导职数；五是其他事项，即明确与有关部门的职责分工、部门派出机构等机构编制事宜等；六是附则，即明确“三定”规定的解释和调整事宜。
      拟订部门“三定”规定要准确界定机构性质，主要涉及以下几项内容：一是事业机构。实际就是事业单位，两者性质、职能、使用的编制都是一样的。二是部门管理机构。指原机构不再作为党委或政府的工作部门、直属机构，而是列入党委或政府某一职能部门管理的机构，在计划、经费、机构、编制方面单独立户，机关党的工作、后勤工作、基建等原则上由主管部门统一管理。三是挂靠机构。指机构、职责等独立，只是某些行政关系依附于另一单位，并且某些行政性工作由该单位代为管理的机构，其名称、职责、编制、经费、文件等单独立户。四是一套机构，两块牌子。就是由一套组织体系承担两种任务，具有两个名称，占一个机构系列，职能、编制、人事、党务、行政后勤工作均在一起，对外可以各自名称和印章开展业务工作，原则上一套领导班子，正副职领导同时兼任两职。五是执法机构。执法的主体是政府部门，不能强调加强执法管理就要另行成立事业单位，如执法大队、稽查大队等。
      三、着力解决部门“三定”工作的突出问题
      要解决职能明确问题。调整和配置职能、推进政府职能转变，是“三定”工作的核心。拟定“三定”就是要把部门最基本、最本质的职能明确下来。一级政府的职能是全面管理经济社会事务，而作为政府的某个部门，只是侧重或具体负责某一方面的工作，要切实找准部门定位，不要试图去管其他部门和下一级政府、下属事业单位该管的事。要依据法律法规和上级政府部门“三定”规定，在对现有职能分析的基础上，认真梳理应当取消、划出、移交和划入、增加的职能，明确本部门负责的主要事项。目前情况看，存在一些部门将本应由行政机关承担的职能交由事业单位承担，有些事业单位未经法律授权承担行政执法职能，而一些部门却又承担了一些应由事业单位和市场承担的职能。要加快推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开，把该管的事、份内的事切实管好，把不该由政府部门管理的事项转移出去，进一步减少和下放具体管理事项，取消微观管理、减少行政审批和评比表彰等事项，将可由下级政府承担的事务交给下级政府，将技术性、辅助性和具体事务交给事业单位或中介组织，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会事务管理中的作用。部门主要职责、行政审批事项和新增职责，要有法律法规依据，不能随意扩大和延伸，随意超越管理权限。部门职责要与内设机构的职责要相衔接，主要职责在内设机构职责中体现、细化、而不遗漏；内设机构的职责要严格限定在部门的职责范围内，不能超越部门职责。
      要解决责任定位问题。中央和省上明确要求要强化部门责任，这是政府机构改革“三定”新增的内容，也是建设责任型政府的必然要求。在这一点上，过去不同程度存在着注重抓职能，而对涉及责任的问题要么避重就轻，要么下放给下一级政府，有权利、有好处的事争着做，有责任、有难处的事相互推，从而导致权责不对等，影响职能正常履行。在“三定”工作中，要按照权责一致、有权必有责的要求，坚持“以责定权、权责对等”原则，在履行职权的同时，应明确承担的责任，解决权责脱节问题。在部门主要职责中要明确“承担什么责任”和“负责什么工作”。要避免和解决内设机构职能交叉重叠，理顺内设科（股）室之间的职责关系，按照权责一致的原则，将相同和相近的职能要交由一个内设机构承担，避免推诿扯皮。
      要解决编制混用问题。行政机构使用行政编制，事业单位使用事业编制，不得混用、挤占、挪用、或者自行设定其他类别的编制，这是《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》明文规定，这次机构改革中、省文件都一再强调。虽然这次改革不增加编制、不分流人员，但对我市而言，由于历史遗留的机关混编问题的存在，变相减少了机关编制，所以控制编制总量和核销机关事业编制的任务相当重。要通过“三定”，解决机关编制混用的问题，将机关使用的事业编制核销或剥离，将使用事业编制的机构承担的行政职能划转到机关，非行政职能下放至下属事业单位或中介组织。有下属事业单位的部门要统筹考虑机关和事业单位改革，以便进一步理顺职责关系，保证改革后机构运行顺畅，职能有效履行。同时，为解决机关缺编、干事缺人的问题，县区也可考虑仿效外地做法，制定优惠政策，明确退居二线、改任非领导职务后，不能正常上班的人员和提前离岗或退休的人员不占机关行政编制。
      要解决编制调整问题。这次改革，由于涉及部门职能的增减调整，存在撤并和新组建单位，需要重新核定编制和领导职数。基本的调整原则是：政府部门现有行政编制总量不增加，职能任务调整变化和工作量增减的部门，视履行职能需要，适当调整编制；整合部门一律核减编制，原则上按减少一套班子和一个办公室（综合股）占用编制数核减；上轮改革“三定”后，职能减少或划转职能的部门按当时核定编制增减调整；分设部门按照“编随事走”的原则，按原使用编制随业务划转；降格为部门管理机构的相应核减编制；调整为政府直属事业单位的部门，使用行政编制的，一律收回，重新核定事业编制。纪检监察编制核定在各部门和单位；机关工勤（司机）人员原则上按部门行政编制总数的10%、适当参考部门领导职数和车辆编制数核定，纳入财政全额预算，实行同工同酬的聘用制。领导职数严格按规定设置，政府工作部门领导一般配备正职1名，副职2名，任务繁重的部门可增配1名副职；总工程师、总会计师、总经济师等专业技术性领导职数要严格限定在专业性、技术性较强的部门；领导职数占用的编制与内设机构使用编制不得相互挤占。
       要解决机构设置问题。要按照精简、统一、效能的原则，综合设置部门内设机构，在确定主要职责的基础上，进一步优化组织结构，调整规范内设机构设置。要从职责任务入手进行优化整合研究，重点把握好四点：一是控制内设机构的总量，总体上不增加；二是综合设置，职能相近或业务单一的内设机构合并，不允许几个科（股）室办同一件（种）事情；三是要突出本级部门特点，部门内设机构设置参照上一级政府相应部门内设机构，但不搞一一对应。上一级部门设的本级部门不一定设，上级部门没有设的本级部门原则上不能设；允许政府部门一个科（股）室对口上级部门多个处（科）室，不允许政府部门两个以上科（股）室对口上级部门一个处（科）室；四是改革后议事协调机构不单设实体办事机构，部门承担议事协调机构职能的，由相关科（股）室承担，一般不再加挂议事协调机构办事机构牌子；五是部门不单设人事、监察、信访和团委、妇联、工会等机构，机构按有关章程组建，业务工作由办公室或综合科（股）承担。内设机构的设置要有利于职能履行、运转顺畅和高效便捷，同时要考虑部门编制数额。不能因为安排人员而设置机构、设置岗位。
       要解决管理规范问题。要把依据“三定”规定进行的人员定岗安置和落实机构编制“实名制”紧密结合，保证现有机构与按规定权限审批的机构相对应、使用编制人员与核定的编制相对应。机关事业单位调人和配备科级以下领导必须坚持“编制（职数）审批在先”和“超编单位只出不进、满编单位先出后进、空编单位按需进人”的原则，不得超编制进人，不得超职数配备领导干部；不得擅自设立机构、提高机构规格和增加领导职数；上级业务部门不得干预下级部门的机构编制事项，各业务部门的行业标准，不得作为审批机构编制的依据。中纪委明文规定，机构编制违纪行为适用《中国共产党纪律处分条例》，并对违反机构编制纪律具体行为依据《中国共产党纪律处分条例》相关条款处理作了明确规定。