基层强则国家强,基础安则天下安。基层治理是国家治理的基石,乡镇是基层治理的主阵地,是社会治理服务群众的“最后一公里”。

   改革开放以来,我市乡镇政府服务水平得到有效提升,但随着经济社会的发展,群众对乡镇社会管理和公共服务工作的期望和要求越来越高,乡镇权责匹配难、资源下沉难、条块管理难、县镇协同难、活力激发难等因素,成为制约基层治理现代化的普遍问题。

   2022年初,省委编办确定安康为全省乡镇社会治理创新改革试点市,寄望安康在乡镇社会治理改革工作已有成绩的基础上,对步入深水区的乡镇社会治理创新探路,为全省乃至全国探索出可复制、能推广的“安康经验”。市委、市政府高度重视乡镇社会治理创新改革试点工作,要求通过改革试点,进一步加强乡镇党组织对基层工作的领导权,明晰权责边界、整合职能机构,进一步减轻乡镇工作负担、提升工作效能,让乡镇在推动高质量发展、聚力建设幸福安康中发挥更大作用、展现更大作为。

   在历时一年多的创新改革试点探索中,市委编办牵头会同有关部门、4个试点县(市、区)和9个乡镇协同推进,以加强基层政权治理能力建设、巩固党的执政基础为核心,以扩大经济社会管理权限、完善基层政府功能为重点,以探索建立简约精干的组织架构和务实高效的用编用人制度为保障,积极稳妥推进创新改革试点工作,目前基本完成了改革试点任务并取得初步成果。

   一系列体制创新、机制创新、制度创新、工作创新,使乡镇社会治理达到了体制更顺、权责更清、机构更优、管理更活、服务更好、风险可控的目标,一些困扰乡镇多年待解决的体制机制顽疾得到破解,一些基层干群期盼已久的改革红利得以释放,广大干部群众用“力度最大、措施最实、含金量最高、最贴合实际”来定位此次改革试点工作。

重塑机构职能

上面千条线 下面拧成绳

   在今年“七下八上”防汛关键期,汉滨区大河镇境内遭遇强降雨天气,镇域各村出现不同程度险情。新组建设立的镇应急管理办公室充分发挥指挥调度、统筹协调和应急抢险作用,紧急动员,组织各村开展应急抢险,转移撤离群众800余人,确保了人民群众生命财产安全。

   应急管理办公室是大河镇按照全市乡镇社会治理创新改革试点工作的统一要求新设立的机构,将分散在各部门的应急管理职能整合,实现一件事由一个部门统筹,大大提升了镇级应急管理的组织实施能力。

   为解决基层治理中长期存在的治理主体多元、职能分散、管理服务功能缺位、错位和越位等问题,本次改革试点立体重塑了乡镇社会治理体系。按照“大综合、大发展、大治理、大服务、大执法”的模式,在省上规定的 10 个机构限额内,试点镇设党政综合办公室、经济发展办公室、社会治理办公室、应急管理办公室、农业农村服务中心、公共事业服务中心、便民服务中心 、综合执法队等8个共性机构,根据试点镇经济基础、资源禀赋、产业发展、项目建设等实际,因地制宜设置特色机构1至2个,构建起了“4办3中心1队和2特色机构”的镇级组织构架,使镇级机构设置更灵活、运转更顺畅,镇级治理能力建设得到了体制机制保障。

   平利县城关镇特色机构社区工作指导中心统筹负责 8 个社区建设和 3 万多名社区居民的服务,社区建设水平不断提档升级;老县镇文旅融合发展服务中心在整合老县旅游资源、推进蒋家坪 AAAA 级景区创建中发挥了积极作用。汉阴县涧池镇设立的“美食产业发展服务中心”、城关镇设立的“社区工作指导中心”和旬阳市白柳镇、赵湾镇设立的“项目建设服务中心”等特色机构,在促进美食产业发展、重点项目建设、社区治理等方面发挥了积极作用,实现了以特色机构促进特色产业、保障重点事业发展的改革效果。简约精干、扁平高效的基层组织构架促使乡镇将工作重心聚焦到实施乡村振兴战略、促进农民持续增收、提升社会治理水平和营造良好发展环境上来,推动乡镇职能由“管理型”向“服务型”转变。

   乡镇权责不匹配、驻镇机构属地管理责任落不实一直是困扰乡镇治理的瓶颈。本次改革试点按照“县属县派、镇管镇用”模式,强化乡镇对县级部门派驻机构的日常管理,将驻镇司法所、财政所、市场监管所的公用经费、人员工资、津补贴及考核性奖励由县财政预算并切块拨付到镇,驻镇人员日常管理由所在镇负责,赋予镇指挥调度权、人事任免建议权、工作考核的评价权,增强了镇党委政府对驻镇机构的统筹能力,扩大了乡镇党委政府属地管理权限,理顺了县级部门“条”和乡镇“块”关系。

   管理体制的创新改革赢得了试点乡镇的欢迎,试点乡镇党员干部认为,通过完善职能职责、明确功能定位,乡镇党委对所辖区域社会治理等重大工作的领导体制基本建立,抓党建、抓治理、抓服务的领导核心作用进一步强化,构建起“边界清晰、权责一致、联动顺畅”的县镇关系,实现了基层管理体制“顺”的转变。

大力扩权赋能

基层权力给基层 基层事情基层办

   旬阳市赵湾镇是全市乡镇社会治理创新改革试点镇之一,今年初,一场深入推进乡镇扩权赋能的改革实践在这里拉开帷幕,一批县级审批事项和公共服务事项开始向镇下沉。今年5月,赵湾镇和下沉委托部门签订《政务服务事项下沉委托协议》,进一步厘清责任和权利义务,12个部门共委托下沉92项政务服务事项,其中行政许可事项31项,通过委托办理、授权办理、帮办代办等方式实现应放尽放。紧接着,赵湾镇便民服务中心正式揭牌,还同步建设了7个标准化村级便民服务站,真正做到了群众办事“只进一扇门”和“小事不出村、大事不出镇”。

   这次创新改革向试点镇放权赋权力度是空前的。紧扣便民利民目标,我市依法梳理制订了《法律、行政法规、国务院决定设定的镇(街道)级行政许可事项清单》《安康市下沉镇(街道) 办理的县级政务服务事项参考指导目录》,各试点县(市、区) 根据赋权指导目录下放至试点镇的行政审批服务事项平均达 85 项,破解了基层经济社会权限不足、“有责无权”的治理困境。

   在“重心”下移的同时,“服务”在前移,实现了一门式办理。各试点乡镇将县 (市、区) 部门委托下放和镇级审批及服务事项全部向镇便民服务中心集中,按照标准化、规范化、便捷化工作要求,统一镇便民服务大厅设计风貌、标识标牌、设施设备等硬件设施配备,优化中心办事流程、压缩办理时限、提升服务标准,推行“前台综合受理、后台分类办理、统一窗口出件”服务模式,实行“一站式”便捷服务,初步实现群众进一扇门、办所有事的目标,极大提升了服务效能,解决了群众办事“来回跑”“多头跑”的烦恼。

   同时,将政务服务触角向村延伸,设立村(社区)便民服务站,将镇级便民服务网上大厅网络连接到村(社区),实现镇村(社区)全覆盖。对村(社区)办理或代办事项全面梳理,形成清单,逐一规范办理流程,实行线上线下受理办理,构建起以试点县(市、区)行政审批局为业务统领、试点镇便民服务中心为服务主体、村(社区) 便民服务站为服务末端的三级便民服务网络,打通了服务群众“最后一米”。

深化综合执法

一支队伍管执法 看得见也管得好

   大河镇是汉滨区北部山区的中心城镇,商贸活跃、人口集中、产业聚集的镇域特点同时带来了管理难度较大、矛盾纠纷较多等现实痛点。对乱摆乱放、乱排乱倒、乱捕乱捞、乱搭乱建等违法行为,乡镇干部最容易发现,却因无执法权,对违法行为只能劝说劝阻,“震慑力”不强,效果不明显。

   今年年初,按照乡镇社会治理创新改革试点要求,汉滨区在试点镇新设立综合执法队,将“七大领域”等适宜镇级承担的高频多发、易发现易处置的98项行政处罚事项,通过赋权或委托的方式交由镇级行使,构建“大综合一体化”执法机制,着力推动基层执法从“九龙治水”向“一龙管水”转变,有效破解“看得见的管不了”“管得了的看不见”难题。

   大河镇综合执法队成立几个月以来,已集中开展联合执法行动9次,下达责令整改违法行为通知书5件、及时制止违法行为30余次,在执法效能提升的同时,居民纠纷、群众投诉和乱搭乱建、乱捕乱捞等现象明显减少。

   为了解决长期以来乡镇政府因执法主体缺失、县级执法力量无法覆盖而形成的执法真空问题,此次改革试点中全面深化了乡镇综合行政执法改革,组建了“实战化”的镇综合执法队。统筹镇属执法机构和派驻机构执法力量,将市场监管等派驻机构执法力量整合纳入乡镇统一指挥协调体系,强化镇司法所执法案件监督审查,县级执法部门联动联执,镇呼县应,形成镇域“一支队伍管执法”,推动基层治理力量“攥指成拳”。

   结合乡镇(街道) 贴近基层、就近管理的优势,将基层管理迫切需要且高频多发、与群众生活密切相关、易发现易处置、专业要求适宜的行政执法事项,依法下放给试点镇行使。市级制订出台了《镇级法定执法事项及驻镇市场监管所执法事项参考指导目录》《部门委托镇级实施综合行政执法事项参考指导目录》。各试点县(市、区) 坚持“基层管理迫切需要”和“能够有效承接”两个关键,组织试点镇按照“规定+自选”的方式,在市级指导目录中确定各试点镇执法承接事项,经县级人民政府审定后公布实施,改革试点期间,各试点县 (市、区) 委托试点镇实施的县级行政执法事项平均达76 项。

   为确保乡镇实施综合执法后,县镇两级执法监管职责明晰,市委编办、市司法局联合制定印发了《关于乡镇社会治理创新改革试点镇综合行政执法规范化建设的指导意见》,建立完善乡镇与县(市、区) 职能部门之间衔接配合、信息互通、资源共享、协调联动、监督制约、首问负责、案件移送抄告等制度体系,避免县级行业执法与镇级综合执法权责不清、推诿扯皮,释放了基层治理效能。

激活人事制度

多干者多得 能干者能上

   今年4月,平利县长安镇召开了社会治理创新改革试点竞争上岗大会。按照乡镇社会治理创新改革试点后的新机构、新要求,选优培强镇内各机构负责人及副职。此次设置12个岗位,共15名干部参加竞聘。竞聘人依次上台,从个人履历、工作实绩、自身优势、对竞聘岗位的认识及下一步工作打算等方面,进行了精彩演讲,并对现场提问进行了回答,赢得了观众阵阵掌声。随后根据竞聘干部竞职情况及现实工作表现,进行了综合评分和民主测评。

   与长安镇一样,所有试点镇都在改革中探索以岗定人、以绩评人、以制管人的新机制,激发出干部勇于担当作为的内生活力。通过此次改革,推行“编制身份不变,人员按岗管理”新机制,打破镇级干部原有身份限制,除镇级副科级以上领导干部外,其余所有干部职工根据镇岗位设置,按照个人申请、推荐测评、谈心谈话、演讲竞聘等方式,双向选择工作岗位。建好镇级干部编制档案身份账、实际工作岗位账,实行“两本账”管理,较好解决了镇干部“明编混岗”和事业干部晋升通道窄等问题,实现了干部管理由“身份管理”向“岗位管理”转变。

   同时,积极探索奖补“差异化”发放,实行按绩取酬。推行“工资走身份,奖补按业绩”新机制,制定镇干部奖补资金切块拨付工作津补贴差异化发放改革办法,将奖补资金纳入差异化分配,采取以工作岗位、工作绩效、受奖惩情况为主要评价指标的差异化发放,形成按绩取酬的鲜明导向。

   在工作考核方面,以干部实际工作岗位、工作任务量大小等确定考评“系数”,以实际工作业绩、包村中心工作成绩、受奖惩情况等增减考评“积分”,以“系数+积分”考核结果作为干部年度目标责任考核和差异化发放奖补的主要依据,打破“干多干少一个样、干好干坏一个样”分配“大锅饭”模式,干部考核评价更加精准严密,考核评价指标体系更加完善。

   通过创新改革试点,统筹使用各类编制资源,打破岗位身份界限,促进了人岗相适;因地制宜在9个试点乡镇各设置了3个副科级事业机构,打破了乡镇事业单位无副科级规格的历史,拓展了乡镇事业干部的晋升通道;探索推行“工资走身份、奖补按业绩”的干部奖补差异化发放制度,让想干事者有舞台、让多劳者多报酬,促使“躺平式”干部站起来、动起来,点燃了干事创业热情。

   “以市委编办牵头的安康市乡镇社会治理创新改革试点工作以明确的目标导向、精准的问题导向制定科学合理的目标任务清单,各试点镇通过对任务清单认真落实初步取得了行政机构更优化、管理机制更精细、群众办事更方便,同时也进一步激发了基层干部干事活力的效果,有效地使制度优势转化为治理优势,制度效能转化为治理效能。”安康市乡镇社会治理创新改革试点第三方评估专家组成员、市委党校政法教研室副主任(副教授)路煜萍评价说。

   市委改革办专职副主任徐彬彬在实地评估验收改革试点成效后说:“全市乡镇社会治理创新改革试点在推动乡镇扩权赋能、强化乡镇服务功能、提升乡镇治理效能、激发乡镇干部动能等方面取得明显突破,为在全市推广提供了经验借鉴,也为确保我市承接的上级改革试点试有所评、试有所成作出了积极贡献。”

   实践发展永无止境,改革创新永无止境。在中国式现代化道路上聚力建设幸福安康的征程中,唯有把乡镇治理的“根”,深植基层,深植百姓心田,建好美丽乡村,实现乡村振兴,方不负时代、不负人民。