突破体制机制障碍   服务安康跨越发展
——安康市政府机构改革的实践与启示

    安康市政府机构改革按照中央和省委、省政府的统一部署，在省编办的直接指导和大力支持下，在市委、市政府的高度重视和坚强领导下，我市市政府机构改革经过深入调研，周密部署，精心组织，扎实推进，到2010年底圆满地完成了各项改革任务，达到了预期工作目标。目前，各部门均已按照新的“三定”规定入轨运行，内设机构调整、人员定岗等工作也已基本完成。改革后，市政府共设34个工作机构，其中工作部门32个、部门管理机构2个。与改革前相比，市政府行政机构总数减少1个。另外，原与市人事局合署办公的市编委办公室单独设置，列市委机构序列。
    一、改革的主要做法
    这次市政府机构改革，按照省委、省政府批准的《安康市人民政府机构改革方案》，认真贯彻落实科学发展观，坚持从实际出发，紧紧围绕安康突破发展战略，着力解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题，重点在转变政府职能、理顺职责关系、强化部门责任、优化组织结构、提高行政效能上狠下功夫。
    （一）加强组织领导，认真落实各项改革任务。市委、市政府对市政府机构改革高度重视，统揽全局，周密安排。市委常委会和市政府常务会议在听取市编委办关于省委省政府会议精神及贯彻意见汇报后，对我市政府机构改革工作及时作了安排，明确了改革的方向、基本思路和原则，要求既要严格按照中省精神，又要结合安康实际，全面落实机构改革的各项任务。市委常委会、市政府常务会议、市编委会议专题研究改革工作，审定重大事项，把握改革方向。市编委办把推进政府机构改革作为编办工作的重中之重，精心组织，明确分工，强化责任，认真做好改革的具体落实工作。各部门把机构改革作为头等大事，主要领导亲自负责，组织专门力量，认真做好本部门机构改革实施工作，保证了改革顺利推进。
    （二）深入调研论证，精心制定机构改革方案。市编委办根据市委、市政府工作安排，精心组织，强化措施，深入细致地做好市政府机构改革方案拟制工作。一是深入开展调研，做好改革准备。制定了《市县政府机构改革专题调研实施方案》和《调研提纲》，抽调9名同志组成三个调研组由县级领导带队，历时半月分别到市政府多数部门和具有代表性的县区进行市县政府机构改革专题调研，为制定改革方案提供参考依据。二是梳理法规依据，摸清基本现状。认真梳理上一轮机构改革后中、省、市党委政府和机构编制部门明文调整职能和机构变化情况，并对机构编制现状进行全面核查摸底。三是广泛征求意见，拟定和完善改革方案。广泛征求市县区党委、政府领导班子成员和部分人大代表、政协委员对政府机构设置和撤并意见；按照市委、市政府安排，确定专人封闭办公，草拟《市政府机构改革方案》，反复商榷，数易其稿，提请市编委会、市委常委会审议。四是了解外市动态，加强与省编办汇报沟通。市编委办积极关注外市改革动态，了解工作进展；密切与省编办沟通，了解有关情况，掌握政策口径。先后两次赴省编办沟通汇报，得到了省编办的肯定和支持，并及时提请省委、省政府批准印发改革方案。
    （三）把握关键环节，切实做好部门“三定”工作。市编委办严格按照省委、省政府批准的《安康市人民政府机构改革方案》，本着“先易后难、分批审核”的原则，坚持政策规定,规范审核程序，扎实开展部门“三定”工作。一是精心安排部署，落实工作责任。市委、市政府印发了省委、省政府批准的《安康市人民政府机构改革方案》，明确了市政府机构设置和各项改革任务；市委办公室、市政府办公室印发了《关于市政府机构改革实施工作有关部门分工的通知》，对组织实施改革工作的相关部门明确分工，落实责任；市政府办公室下发了《关于市政府机构改革部门“三定”规定制定实施工作的意见》，为“三定”工作提供了政策依据，明确了工作要求；市编委办集中人力，组成3个“三定”审核小组，集中主要精力抓“三定”规定审核工作。二是研究改革政策，做好基础工作。深入学习改革政策，之前把握改革方向，落实各项改革措施。深入了解涉改部门的历史沿革、职能调整演变情况和现有“三定”规定内容，甄别职责交叉情况，确保部门“三定”规定符合法律法规，职责上下基本对应，与外市大体平衡。三是明确核编原则，核定部门编制。市编委研究确定了市政府部门核定编制和领导职数的原则意见，市编委办根据核编原则，拟订了市政府部门机构设置、人员编制、领导职数等核定意见，经市编委会研究审定后，分别函告各部门，指导部门拟定“三定”规定草案。四是加强部门沟通，尽量达成共识。采取上门听取意见或请部门负责同志到编委办来交换意见的方式，就“三定”规定内容进行具体协商，努力解决部门职责交叉、关系不顺、权责不对等、责任不明确等问题。在与部门协商意见基本一致后，正式报文。五是注重工作方法，严明工作纪律。在“三定”中，既严格执行改革政策，从严从紧控制，又坚持从部门实际出发，力求科学合理。注意部门间的综合平衡，坚持一把尺子量到底，避免相互攀比。与部门协商既敢于坚持原则，执行改革政策，又积极为部门排忧解难，争取部门的理解支持。严格执行政策，严守工作纪律，不乱表态，不乱开口子，确保改革平稳推进。六是规范工作程序，层层审核把关。准确把握中央和省、市机构改革政策和机构编制规定，市编委制定了《部门“三定”规定审核程序》，严格按政策规定和审核程序进行审核，坚持高标准、严要求，文本格式规范统一，文字表述简明扼要，实行多重核稿，确保“三定”质量。
    （四）加强思想引导，确保机构改革平稳推进。这次机构改革，涉及的部门较多，对政府工作的全局具有重要影响，社会各界也十分关注。改革又时逢我市遭受洪涝泥石流灾害的关键时期，市委、市政府高度重视，要求各部门要讲政治、顾大局，坚持局部利益服从整体利益，不折不扣地执行机构改革方案，严格执行各项纪律，切实加强思想政治工作，确保改革平稳顺利进行。各部门特别是改革中新组建的部门采取切实措施，加强思想政治工作，搞好改革动员和政策宣传，及时掌握干部职工的思想动态，坚持以人为本，妥善处理改革中的有关问题，稳定干部职工的思想情绪，确保了机构改革中秩序不乱、人心不散、工作不断。市编委办认真贯彻落实市委市政府决策部署，精心细致做好各项基础工作，加强宣传舆论引导。通过安康日报答记者问等形式对机构改革政策作深入解读，坚持正确的舆论导向，争取各方面对改革的理解和支持，为改革顺利开展营造良好的舆论氛围和外部环境。
    二、改革取得的初步成效
    这次市政府机构改革，按照贯彻落实科学发展观、建设服务型政府的要求，重点围绕转变经济发展方式、完善公共服务体系、健全公共治理结构，改革和创新行政管理体制，推进职能转变和机构调整，在解决影响我市经济社会发展的体制机制障碍，构建有利于安康跨越式发展的体制机制等方面取得了积极成效。
    （一）转变政府职能有了新的进展。改革中，坚持把切实转变政府职能作为首要任务。一是坚持科学发展，加强经济社会统筹协调。加强综合经济部门，进一步提高政府科学决策、统筹协调能力；合理配置宏观调控职能，强化经济社会发展改革的综合协调，健全规划、产业、投资、金融和价格等方面的调控机制；加强经济运行的分析、监测和调节，推进工业化和信息化融合，实行内外贸的统筹管理；加强城乡建设规划统筹，加快形成城乡一体的综合交通运输体系；统筹机关企事业单位人员管理，建立健全从就业到养老的服务和保障体系。二是适应经济转型升级需要，加强资源环境要素保障。明确了发改委推进全市经济结构战略性调整、发展循环经济和节能减排，调节经济运行，承担有关石化、电力等能源行业管理和组织协调重大能源项目建设等职责；加强了市环保局的环境保护统筹协调和环境治理、生态保护的指导协调、监督检查职责和市工信局的促进新型工业化、工业行业管理等职责；强化了市国土资源局的土地供需调控和总量平衡职责、市科技局的推进科技创新和保护知识产权的职责，市农业局的引导农业产业结构合理调整和推进农业产业化发展的职责，等等。三是保障和改善民生，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。为统筹人力资源管理，统筹就业和社会保障政策，加强了市人力资源和社会保障局关于统筹城乡就业、社会保障、人才市场和劳动力市场发展职责；为加快建立住房保障体系，加强了市住房和城乡建设局关于城乡保障性住房管理和房地产市场监管等职责；加强了市卫生局关于深化医药卫生体制改革，建立覆盖城乡居民基本医疗卫生制度的职责；为适应实施《食品安全法》要求，调整了食品药品监管体制，进一步加强了市卫生、药监等部门食品安全监管的相关职责；为保障城乡困难群体生活，加强了市民政局的社会救助职责、统筹城乡救助体系建设；为保障人民群众生命财产安全，强化了市安全生产监管局安全生产综合监管职责和相关部门的安全生产监管责任，强化了政法部门的保障人民群众生命安全、维护社会稳定职责，等等。四是巩固行政审批制度改革成果，进一步简政放权。在各部门“三定”规定中，明确取消了行政审批制度改革中已经取消、下放的职责；同时，对前几轮审批制度改革中取消和调整的行政审批项目，以及近几年行政许可项目清理中不再保留的事项，进行对照检查，确保在新的部门“三定”规定中不再出现。进一步取消了部门承担的微观管理职责，并将一些辅助性、技术性和服务性事务交给事业单位或行业协会、市场中介组织承担。
    （二）理顺关系强化责任取得了新的成效。这次改革，按照着眼于促进事业发展、提高政府整体效能的要求和一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门负责的，要分清主办和协办关系，建立健全部门间协调机制，明确各自职责分工：一是解决了部门职责交叉问题。如，在特种作业人员的考核方面，明确市安全生产监督管理局只负责除市质量技术监督局按照特种设备管理的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆之外特种作业人员的考核工作。在信息化管理方面，明确市工信局负责指导协调电子政务发展、推动电子政务基础资源共享的职能，由市发展研究中心负责组织实施电子政务工作、政府网站建设和管理。在煤炭行业管理方面，明确市工信局负责煤炭的生产、经营行业管理，市安监局负责煤矿的安全生产监督管理职责，等等。二是对确需多个部门管理的事项，明确牵头和协办部门。如，在食品安全监管方面，明确市卫生局牵头建立食品安全综合协调机制，负责食品安全综合监督，承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任；市农业局负责农产品生产环节的监管，市质量技术监督局负责食品生产加工环节的监管，市工商行政管理局负责食品流通环节的监管，市食品药品监督管理局负责食品卫生许可、餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管，各部门密切协同，形成合力，共同做好食品安全监管工作，等等。三是建立健全部门间协调配合机制，形成工作合力。如，在职业卫生监督管理的职责分工方面，明确要求市安全生产监督管理局和市卫生局按照职责分工，建立完善协调机制，加强配合，共同做好相关工作。市安全生产监督管理局负责作业场所职业卫生的监督检查工作，负责职业卫生安全许可证的颁发管理，组织查处职业危害事故和有关违法违规行为。市卫生局负责起草职业卫生地方规范性文件，拟订地方性职业卫生标准，规范职业病的预防、保健、检查和救治，负责职业卫生技术服务机构资质认定和职业卫生评价及化学品毒性鉴定工作，等等。四是在赋予职能的同时明确责任，做到责权一致。在理顺部门关系的同时，按照以责定权、权责对等的原则，明确和强化部门责任。参照省政府机构改革的做法，在“三定”规定中增加了有关责任的表述，特别是社会公众比较关注的部门事关人民群众生命财产安全的职能使用了“承担×××责任”的表述，为建立健全责任体系，落实行政问责制创造条件。
    （三）优化组织结构迈出了新的步伐。这次市政府机构改革，尽管机构设置总数大体没有变化，但部门组织结构的调整力度较大，调整变动部门有16个，其中：撤并部门6个、降低机构规格2个。通过改革，进一步优化了机构设置，初步建立了与我市现阶段经济社会发展相适应的政府组织架构。一是探索了职能有机统一的大部门体制。为加强对工业经济的统筹管理和协调服务，推进信息化和工业化融合，加快走新型工业化道路，促进区域经济发展，按照推进信息化与工业化融合，并加强近期国民经济运行调节的要求，在市经委、市乡镇企业局、市中小企业促进局的基础上合并组建了市工业和信息化局；为促进人力资源的统一管理、合理流动和有效配置，在市人事局、市劳动和社会保障局的基础上合并组建了市人力资源和社会保障局；为了加强文化领域综合管理，建立大文化管理体制，推进文化市场统一执法，在市文化文物广电局、新闻出版局、广播电影电视局的基础上合并组建了市文化文物广电局。二是加强了与省政府组织框架的总体协调。坚持与省机构改革相衔接，认真落实中省要求地方政府加强和强化的部门及职能。改革后，市政府32个工作部门中有29个与省政府组成部门和直属机构对应，初步形成了与省政府组织框架相协调的行政组织体系。三是体现了安康经济社会发展特色。为了提高中心城市品位，加快城乡统筹发展，突出城乡建设规划工作，在市政府工作部门中单设了城乡建设规划局；考虑安康属于少数民族聚集区，民族宗教工作尤为重要，在市政府工作部门中单设了民族宗教事务局；为了加强人民防空建设和监管工作，将市人民防空办公室由在原市城乡建设局挂牌子调整为单设工作部门。四是规范了议事协调机构设置。根据中省关于清理议事协调机构、不设立实体性的常设办事机构的要求，为了强化农村扶贫开发工作，切实解决农村贫困人口脱贫问题，扶贫开发领导小组办公室、农业综合开发领导小组办公室更名为扶贫开发局，由议事协调机构常设的办事机构调整为市政府工作部门；撤销了市对外开放领导小组办公室，其职责划入市商务局承担。
    （四）机构编制总额实现了严格控制。机构个数严格执行省委、省政府批准的限额，省上下达我市市级机关行政编制总额没有突破。近年来，我市经济社会快速发展，政府市场监管和社会管理、公共服务的任务大量增加，工作要求也越来越高，相关部门现有的机构编制难以适应工作要求，行政编制不足的矛盾十分突出。对此，市编委办按照中省关于严格控制机构编制的要求，反复向部门宣传政策，搞好沟通，争取部门的理解与支持。在不突破中省核定我市市级党政行政编制总量的前提下，根据各部门职责调整变化情况，采取区别对待，有增有减的办法，对一些近年来职能增加较多、工作任务明显加重部门的机构编制作了适当加强，对职责整合和职责弱化的部门作了适当核减，对机关事务性、技术性、服务性工作交由事业单位承担，既解决了市政府有关部门多年积累的突出矛盾和问题，又坚持了严格控制机构编制的原则。
    （五）政府机关行政效能有了新的提升。提高行政效能、建设人民满意的政府，是机构改革的主要目的，也是衡量机构改革能否取得成效的重要标志。这次市政府机构改革，通过各种方式作了积极探索。一是通过明确各部门职责边界、范围和责任内容，增强了部门的责任意识，提高了政府的执行力和公信力。二是通过深入细致地做好部门“三定”，进一步健全和完善了各项规章制度，强化了部门内部的岗位目标责任制，增强了各部门的服务意识，提高了服务质量。三是通过实施人员定岗，优化人员配置，增强了部门工作人员的竞争意识、责任意识和服务意识，推动了机关效能建设。
    三、改革的经验与启示
    （一）机构改革要适应并服务于经济社会发展。政府机构是上层建筑的重要组成部分，必然要随着经济社会的发展不断改革完善。这次改革，只是围绕中央提出建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总体目标，迈出实质性的一步，带有一定的过渡性。今后，仍然要根据形势任务的发展变化，不断深化改革，积极探索职能有机统一的大部门体制，建立健全决策、执行、监督既相互制约、又相互协调的机制，逐步形成与安康跨越式发展相适应的行政管理体制。
    （二）机构改革要坚持从实际出发，因地制宜。这次市政府机构改革，按照中央和省委、省政府关于地方政府机构改革总体要求，立足安康实际，紧紧围绕我市转变经济发展方式，完善基本公共服务和健全公共治理结构的要求，整合完善经济、社会管理部门，加强以改善民生为重点的公共服务部门，体现了贯彻落实科学发展观，着力改善民生、促进社会和谐的客观要求，同时，也是从实际出发，构建具有安康特色的政府组织结构体系，促进各项事业加快发展的重要措施。
    （三）机构改革要突出转变职能、理顺关系、强化责任的重点。转变职能、理顺关系、强化责任，是提高行政效能、降低行政成本、建设人民满意政府的根本措施。这次改革，紧紧抓住这一重点，做了大量的工作，取得了明显成效。实践证明，这一做法行之有效，应当成为政府机构改革一以贯之的重要原则。
    （四）机构改革要与加强机构编制管理紧密结合。这次改革，我省在严格控制机构编制方面做了大量工作，但要求增设机构、增加编制的压力仍然存在，稍加松懈，就会产生新的膨胀。因此，改革以后，认真贯彻落实机构编制管理的各项规定，进一步完善机构编制管理的相关制度，继续采取严格措施，加强和规范机构编制管理，建立健全控制机构编制增长的长效机制，不断巩固改革成果。同时，积极推行机构编制实名制管理，加强机构编制的监督检查，对违反机构编制管理法规的行为，坚决纠正，严肃处理，切实增强机构编制管理的有效性和权威性。