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安康机构编制简报2018年第7期

作者:  文章来源:  点击数:   更新时间:2018-12-14 16:50

 

 

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   第7期

安康市机构编制委员会办公室               2018年12月14日

 

 

 

我市三县一区相对集中行政许可权改革试点
工作经验启示

 

    深化简政放权,开展相对集中行政许可权改革,是行政审批制度改革的全新探索,是深化“放管服”改革的重要内容,是优化提升营商环境的关键举措。今年以来,我市在汉阴、紫阳、旬阳和安康高新区开展相对集中行政许可权改革试点工作,通过组建行政审批服务局,整合审批资源、创新审批机制、优化审批流程,探索实践了“一窗受理、一章审批、一门办结、一网通办”审批服务新模式,全力打造行政审批改革的示范样板。
    一、改革背景
    一是政策有要求。2014年5月,天津市滨海新区行政审批局成立,同年9月11日,李克强总理视察滨海,高度肯定了“一个印章管审批”的改革模式。2017年11月,省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于开展相对集中行政许可权改革试点工作的方案》(陕办字〔2017〕89号),决定在全省35个市县区开展相对集中行政许可权改革试点,我市汉阴、紫阳、旬阳、安康高新区被省委确定为试点县区。2018年5月,中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》要求深化和扩大相对集中行政许可权改革试点,整合优化审批服务机构和职责,有条件的市县和开发区可设立行政审批局,实行“一枚印章管审批”。
    二是现实有需要。近年来,各级政府通过组建政务服务中心,提升了政务服务水平,发挥了便民服务的积极作用,但由于政务中心只是实现了职能部门人力进驻集中和物理空间上的集中,以部门为主体的行政审批体制并未改善,政务服务中心普遍存在“收发室” “体外循环”“前店后厂”(只能接收件,但不能实质审批)等问题,同时,政务中心作为事业单位,在承担行政职能和提供公共服务上模糊不清,主体法律地位存疑、以及对于窗口人员的管理不能发挥实质奖惩等问题。开展相对集中行政许可权改革,依法设立行政审批服务局,就是以实现审批与监管职能相分离为目标,将政府各部门行政审批事项、人员编制实质整合,形式上表现为“一局一章”,实质承担行政审批职能与法律主体责任的政府机构。
    三是改革有基础。市委、市政府高度重视相对集中行政许可权改革试点,为了支持县区大胆试点探索,市政府印发了《安康市开展相对集中行政许可权改革试点工作指导意见》,明确市编委办(审改办)负责试点工作的牵头、协调、指导,要求市级各行政主管部门不得以任何方式干预试点县区行政审批服务局设置、职能配置和人员编制划转,为试点工作清障搭台,确保取得实效。试点启动后,市委常委会、市委全面深化改革领导小组会、市编委会先后研究审定县区改革实施方案、行政审批服务局机构设置,听取试点进展情况,协调解决问题困难。市编委办先后组织试点县区赴四川、江苏、天津、广州、浙江等省市考察学习经验。
    二、主要做法
    2017年12月,市政府批复同意汉阴县、紫阳县、旬阳县、高新区开展相对集中行政许可权改革试点,各县区党委政府思想上重视,行动上迅速,各自结合实际,通过改革试点,在理顺体制机制、提升审批效率、降低行政成本、提高服务质量等方面进行了改革创新,取得了明显成效,为在全市开展相对集中行政许可权改革进行了有益探索,积累了宝贵经验。
    (一)组建审批机构,集约化聚合审批资源。以“一门审批”为目标,推进审批要素集成,通过机构、职能、编制“三整合”,构建“大审批”格局,实现行政审批从“政出多门”到“一门审批”的转化。一是以精简为原则,设立审批机构。市上主导,结合县区发展实际和工作需要组建行政审批服务局,紫阳县、汉阴县、旬阳县实行“一局两中心”组织架构,即一个行政机构:县行政审批服务局,为县政府工作部门;下设两个事业单位:县政务服务中心、民意诉求服务中心;高新区立足服务产业和企业发展,在设立行政审批服务局和政务服务中心的基础上,创新设立全程代办中心,专司企业及项目落地各类手续无偿代办。通过精简机构,打破政府部门审批机构庞杂,臃肿现状,构建扁平化政府审批组织架构。二是以统一为目标,合理划转审批职能。为了确保许可事项划转相对集中,市政府对试点县区首批集中许可事项提出不低于本级政府许可事项70%比例要求,各试点县区依据县区行政许可目录清单,按照“先易后难、分批划转”的原则确定首批划转许可事项,提交县区政府常务会审定后统一划转。汉阴县对除公安、机构编制和个别部门承担的少量不宜集中的许可事项外,确定纳入集中实施许可权事项187项,占全县221项许可事项的84.6%。紫阳县将分散在14个部门的162项行政许可事项统一划转到县行政审批服务局;旬阳县第一批划转行政许可事项涉及13个部门152项;高新区首批已从8个部门划转行政许可事项83项。凡确定划转事项,均由原审批部门负责制定审批标准并书面移交县区行政审批服务局。对因安全保密,或暂时不能划转的许可事项,审批部门按照“三集中三到位”方式进驻县区政务服务中心集中办理。三是以效能为核心,选优配强工作力量。在行政审批局领导班子建设上,各试点县区领导职数按照1正2副1总工设置,旬阳县、汉阴县、高新区已基本配备到位。在工作人员划转上,汉阴县依照“编随事转,人随编走”的原则落实人员划转方案,7名有资质的专业踏勘人员或从事审批业务工作人员已全部划转到岗。安康高新区采取全员聘用制度,83项业务中涉及管委会内设部门从事审批的工作人员已划转行政审批服务局,成立了现场勘查工作组,开展踏勘和审批工作。
    (二)推行受办(理)一体,集成化再造审批流程。按照“一窗受理”目标, 根据事项性质、关联程度、办件数量等划分功能区,申请人向综合受理窗口提出申请和递交材料,即可实现一个窗口办一揽子事。一是“内部闭环”一窗受理。汉阴县将集中许可事项分经济审批、建设审批、综合审批3大类业务,实行“一窗受理、合并审查、内部流转、限时审批、一窗办结”,涉及到多个关联审批事项的,职能股室后台共享材料,同步联动审批,限时归口出件。紫阳县综合窗口受理后,对于即办件,由股室直接办结;对于承诺件,由股室限时办结;涉及到多个关联审批事项的,在系统后台共享材料,同步联动审批,审批结果窗口办结出单。高新区实行一窗受理、内部流转和并联审批、同步审批、协同审批相结合方式,将审批效率提升50%以上。二是“流程再造”一次办好。高新区对无实质审查内容的审批程序和环节一律取消,相似的审批程序和环节一律归并,提交的审查报件和材料一律不重复收取。紫阳县推行行政审批受理环节标准化,做到统一行使审批权限、统一审批流程标准、统一推送短信告知、统一窗口出件,实现同标准审核、无差别审批。汉阴县按照“一事项、一标准,一流程、一规范,同目录、颗粒化”要求,编制标准化的审批规范与流程,制定统一的办事指南,保证审批工作规范有序。通过流程再造,各试点县区公布一批“最多跑一次”和“不见面”审批事项,汉阴县公布“最多跑一次”事项115项,紫阳县公布168项,高新区公布103项。三是“星级服务”全程代办。紫阳县设立项目代办中心,实施保姆式服务。开通企业办事的“绿色通道”,及时解决审批方面遇到的问题,全县1077名县直部门干部与7万多农户联户结对,对88项无需群众到现场办理的事项实行全程代办,代办事项占总事项数的21%,全程代办“紫阳模式”在全省推广。高新区按照“企业自愿、依法办理、代办高效、服务无偿”的原则,对落地辖区的招商引资、重大产业项目涉及的审批事项,开辟绿色通道,做到百分百全程代办。
    (三)探索审管分离,协同化织牢监管网络。强化事前审批与事中事后监管相衔接,避免出现“审管脱节”“监管真空”等问题,确保审管分离后各项机制顺利运行。一是明确职责边界。按照“审批监管并重、谁审批谁负责、谁主管谁监管”的原则,各试点县区在制定行政审批服务局“三定”方案中,重新明确部门审批和监管职责,行政审批服务局行使审批职能,行政主管部门将工作重心转移到研究谋划、加强服务和监督检查上来。汉阴县推行“以行政相对人获取许可证照或批准文件”为节点,实行审管分离,分别承担相应的审批和监管责任。即:证照颁发前的受理、审批和发证由县行政审批服务局负责,证照颁发后的查询、监督和处罚等工作由行业主管部门负责。二是建立审批监管协调联动机制。进一步明确审管双方信息共享、工作互动流程,做到审批与监管信息双推送、业务衔接无真空。紫阳县开发审批监管执行信息共享平台,将审批的全部材料、全部过程、全部要件等信息,推送至各监管部门和执法部门,同时把监管中的动态管理和执法部门的执法情况,通过平台反馈给审批窗口,实现审批结果、监管信息和执法结果的双向推送,确保审批、监管无缝对接。汉阴县出台《汉阴县审批与监管信息“双向推送”制度》,明确审批信息、监管情况、限制审批标准等双向推送、共享共用要求,推进审批和监管联动,实现宽进严管、无缝对接目标。三是实施联合勘验。安康高新区行政审批服务局对并联审批或现场勘验有困难的审批事项,通过召开联席会形式,成立现场联合勘查工作组,对需要进行现场勘验的审批事项,由行政审批服务局组织统一到现场勘查审批。四是建立投诉受理机制。为确保群众投诉及时得到回应和解决,汉阴县、紫阳县、旬阳县行政审批服务局下设民意诉求服务中心,整合各类热线平台,建成县级投诉受理综合管理协调机构,开通了热线电话12345,专门负责投诉受理电话的接听和督办,与原各单位投诉热线并轨运行,实行365天全天候服务,切实解决群众的民生诉求。
    三、改革成效
    (一)优化政务流程,实现转变政府职能的目标。行政审批服务局的成立体现了政府的理念创新,推进了政府职能的转变,是大部门体制改革在行政审批领域的重要体现。通过整合多个职能相同或相近的部门审批职能,实现政府内设机构的精简,行政审批局通过将不同的行政审批窗口集成到一起,并在此过程中进行职能的重新划转与简化,响应了大部制改革的方向。
    (二)节省行政成本,发挥机构编制效益最大化。 设立行政审批局,进行审批权责的明确调整和并转,将整体的审批权从其他分散的职能部门归总整合到审批局。同时,坚持“编随事走、人随编走”的原则,履行原行政审批职责的部门工作人员可以一并转到行政审批局,由行政审批局组建精干的行政审批工作队伍,政府的总编制不会增加。同时,随着改革的推进,审批机制的优化,审批流程的合并,审批人员素质的提高,实行“一岗多能,一人多专”,逐步精简行政人员的数量,减少行政成本。
    (三)提高行政审批效率,优化营商环境。通过优化审批流程,能简则简、能并则并,压缩前置环节,缩短办理时限,实施并联审批、容缺审批、代办审批、多图联审、多评合一、联合踏勘等创新举措,为企业和各类市场主体提供全流程、精准化的服务。审批局成立之后,相关审批事项相对集中审批,推进行政审批体制一体化进程,提高行政审批效率避免拖沓。改革过程中审批效率不断提高,公共服务水平提高,公众满意度增强,营商环境不断优化提升。
    (四)强化事中事后监管,倒逼职能转变。成立行政审批局使审批与监管相分离,审批职能划转后节约的人力资源充实了监管力量,更有利于倒逼职能部门集中精力加强事中事后监管、完善宏观调控以及制定行业规划等,由微观事务的干预转变为宏观层面的指导。同时,审管分离模式使职责更加清晰明确,审批和监管工作更加规范,从根本上杜绝了“重审批轻监管”或“以审代管”等现象。
    四、试点推进中存在的问题
    一是上下衔接有难度,改革需同步。由于省市两级还尚未组建设立行政审批服务局,县区行政审批服务局没有“职责同构”的上级主管部门,使得相关业务部门的上下级沟通和协调困难,找不到对应方,增加了工作对接和协调难度,影响工作效率。
    二是事项划转不统一,标准需规范。从目前试点县区行政审批服务局运转看,相对集中许可事项划转没有统一标准,各县区在划转数量与范围上差别较大。行政许可权的集中要体现“相对”要义,而并非大而全,划转越多越好。相对集中的行政许可权应该是业务便于集中且关联性较强的事项,专业性较强且法律有明确规定许可权行使主体的审批事项,则不宜集中划转。
    三是平台整合有障碍,信息需互通。目前,各行业主管部门的审批系统独立存在,按照层级分,有中、省、市三个层级,近三十多个操作系统,系统网络环境也有电子政务外网、专网等类别,信息不共享,数据不联通等信息“孤岛”问题制约了审批集中效率,影响了审批局实际运行效果。
    四是专业技术要求高,队伍需加强。从试点县区人员编制划转上看,专业技术审批力量匮乏成为共性问题,随着政府部门分工日益细化,审批业务所需要的专业素质也越来越高,行政审批人员需要掌握多个审批事项的专业知识和业务能力,短期内难以转变为真正的行家里手,达不到高效审批要求。同时近年来,中省简政放权,下放审批权,但相应人员编制未同步下放,造成基层人员编制与所增加的事权不匹配。
    五、深化市县区开展相对集中许可权改革建议
    针对试点经验和存在的问题,结合正在进行的市县区机构改革,提出以下几点建议。
    一是落实机构改革要求,全面组建行政审批服务局。结合本次机构改革,市县区全部组建行政审批服务局,作为市县区政府工作部门,负责行政许可权相对集中审批、政务服务窗口建设、数据平台建设、政务服务标准化建设及相关政务服务和管理工作。行政审批服务局和行政主管部门协同做好审批事项划转工作,签订事项划转备忘录,明确细化权责边界。
    二是明确相对集中原则,规范行政许可事项划转。按照“应划尽划”的要求划转许可事项,可将涉及市场准入、投资建设、国土规划、交通运输、环境保护、安全生产、城市管理、民生保障等领域行政许可事项划转行政审批服务局实施。对与企业和群众生产生活密切相关,申请量大,有明确审批标准和程序的事项全部集中;对审批程序复杂、专业要求高,涉及公共利益平衡和重大公共安全的事项,进行政策风险评估,条件不成熟可暂不划转。
    三是强化部门协同配合,建立衔接顺畅工作机制。省、市各部门对市县区行政审批局的审批结果要予以认可;对行政审批局报送的审核转报事项要及时予以受理;凡召开涉及行政审批的有关会议和培训,新出台的有关法律法规、上级部门下发的涉及行政审批有关事项的文件等,要一并告知试点地区行政审批局,并做好业务对接工作。行政审批服务局要牵头建立联席会议制度,建立信息互通机制,实行审批、监管和执法信息同步相互传送。
    四是破除信息共享壁垒,促进多维度信息共享。要运用“互联网+”思维,推进与行政主管部门审批平台互联互通,建成上下贯通、功能完善、数据共享、运行高效的审批服务体系,使试点地区行政审批局与各级行政主管部门在接件信息、审批信息和监管信息上实现资源共享、数据联通。
    五是加强工作指导,确保改革顺利推进。相对集中许可权改革是各级党委政府全面深化改革的一项重要决策部署,要加强此项改革的组织领导和统筹协调,市县区要成立专门的工作班子具体负责改革推进工作,各级审改办要承担好统筹协调、整体谋划、督促指导职责,做好改革的顶层设计,列出改革任务清单,明确改革目标时限,评估验收改革成效;市、县区编办要调整原审批部门相关职能,制定好行政审批服务局“三定”规定;政府法制部门要建立健全行政复议应诉工作机制;督查考核机构要将相对集中许可权改革纳入督查问效范围;监委纪委要对改革进展全程跟踪,对推进不力、成效不显、庸政懒政的部门及个人依规问责。