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事业单位法人治理结构建设实践与思考
作者:欧阳前勇    文章来源:本站原创    点击数:614    更新时间:2017/9/26

 

事业单位法人治理结构建设实践与思考

(原作刊于《公共管理研究》2017年第3期)

 

    2016年8月,按照中省关于推进事业单位法人治理结构建设的部署要求和安康市委、市政府实施意见,由机构编制部门牵头指导,在市县两级教育、文化、卫生等领域,遴选从事社会公益服务的事业单位,启动了安康市事业单位法人治理结构建设试点工作。通过一年来的试点探索和创新实践,深感这项改革任重道远。
    一、主要实践
    按照“积极稳妥、先行试点、分级组织、分步实施”的改革思路,稳步推进安康市事业单位法人治理结构建设试点,并取得初步成效。
    (一)精心安排部署。安康市委、市政府高度重视事业单位法人治理结构建设试点工作,列为市委全面深化改革领导小组工作要点,并先后两次听取试点工作情况汇报。市委、市政府制定了《安康市事业单位法人治理结构建设实施意见》并以两办文件印发,对推进事业单位法人治理结构建设试点工作进行了具体安排。各县区也及时制定印发试点工作《实施意见》或《工作通知》,同步安排法人治理试点工作,确保了全市工作步调一致、统筹推进。
    (二)遴选试点单位。紧扣事业单位法人治理结构建设试点重点行业领域,结合城乡教育资源整合、公立医院综合改革和“文化大本营”建设工程,在与举办单位充分沟通、达成共识的前提下,全市共从面向社会广泛开展公益服务的事业单位中遴选了18家单位作为改革试点,并向省上报备,纳入全省跟踪督办。按层级划分,市本级4家、县区级14家;按行业划分,教育行业2家、文化行业9家、卫生行业7家。同时在市级公立医院建立统一的法人治理结构模式,拓展了试点单位范围。
    (三)稳步组织实施。坚持把法人治理结构与行业改革相结合,在试点单位建立符合行业特点和单位实际的多样化的法人治理模式。在市级公立医院建立了“管委会+执行层”的治理模式,实行管委会领导下的院长负责制,市政府成立市级公立医院管理委员会,明确了管委会及其办公室工作职责,建立了管委会议事制度,负责对市级公立医院综合改革的重大事项实行决策和监督,各公立医院作为执行层落实管委会各项决策。在文化教育系统,主要建立“理事会+执行层”的治理模式,指导市群众艺术馆和市图书馆先后召开了理事会成立大会暨第一次理事会议,推选了理事长及理事,审议通过了事业单位《章程》和相关规章制度,并按规定程序经举办单位审核后,编制部门核准备案。在理事长的人选方面也具有多样化,公立医院由市政府领导担任,市群众艺术馆和市图书馆均由系统外部人员担任理事长,其中图书馆理事长由市上原厅级领导担任。从县区进展情况看,白河、岚皋两县图书馆、石泉、旬阳两县文化馆和镇坪县医院五家试点单位已组建理事会并规范运行;汉滨区组织召开了召开事业单位法人治理结构建设试点工作推进会,并组织试点单位及其举办单位到市级试点单位学习考察,正在抓紧筹建理事会和组织拟订《章程》草案;汉阴县和宁陕县开展了事业单位法人治理结构建设专题培训,其他试点单位也正结合各自实际情况筹建理事会。
    (四)营造舆论氛围。充分利用网站、简报和新闻媒体宣传事业单位法人治理结构建设工作的重要意义,安康市推进职能转变协调小组办公室《简报》和安康机构编制网开辟专栏专题报道全市事业单位法人治理结构建设试点工作动态及成效,市事业单位登记管理局建立QQ工作群发布事业单位法人治理结构建设工作最新政策和信息,探讨交流工作中遇到的疑难问题,为全市试点工作有序推进创造了良好舆论氛围。
    二、存在问题
    (一)思想认识不到位。一些县区和部门及其试点单位对法人治理结构建设的重要性认识不足,参与试点改革积极性不高,固守既得利益,不愿放权改革。认为建立事业单位法人治理结构会额外增加管理环节,削弱了举办单位权力,个别举办单位抱有为完成任务而敷衍应付的心态。
    (二)推进工作不主动。省市均安排部署了事业单位法人治理结构建设工作,一些举办单位作为法人治理结构建设主体,工作不主动、推进措施不力,工作进展较慢。而试点单位作为实施主体也有工作不积极,有被动应付、等待观望思想。部分登记管理机关牵头指导作用发挥不够、协调落实不力,全市报省备案的18家试点单位,目前成立理事会的尚未过半。
    (三)制度建设不规范。一是事业单位章程内容不够全面规范。试点单位没有较好的结合行业特点和自身实际,研究制定本单位全面规范的章程,而是简单照抄套用国家《事业单位章程示范文本》,在实际运行中缺乏可操作性。二是理事会构成及理事的产生不尽合理。部分试点单位理事会外部理事人员较少,行业专家、服务对象代表性不足,政府部门或举办单位参与人数过多,加重了理事会行政化。三是内部管理制度与法人治理结构制度不相一致。部分试点单位建立法人治理结构后,各项管理制度未进行及时调整,继续沿用改革前的管理制度办法,与新的管理机制体制不相适应。
    (四)理事作用不明显。理事会职能作用发挥不够,部分试点单位筹建理事会之后,仅仅每年例行召开1-2 次理事会,报告半年和年终工作,重大事项未按章程提交理事会决策。有的理事会甚至“空转”,治理结构建设“停摆”,仍然按照改革前机制体制运行。
    (五)相关政策不配套。事业单位干部任免、人事管理、收入分配、财务管理等方面政策规定与法人治理结构建设不相适应,特别是现行的干部管理权限和薪酬待遇政策在试点单位无法逾越,致使理事会提名或聘用管理层班子成员流于形式,人员聘用自主权和薪酬分配自主权不能落实,理事会的决策权威性受到质疑,进而导致试点单位新的管理模式和内部运行机制与试点工作开展前并没有实质性变化,管办分离、法人自主的事业单位管理体制和运行机制尚未真正建立起来。
    三、几点思考
    (一)思想认识再提高。要充分认识到建立事业单位法人治理结构是对事业单位管理体制和运行机制的重大变革,事关分类推进事业单位改革大局,对公益事业发展,乃至对经济社会发展全局都将产生重大而深远的影响。从计划经济时代沿袭至今对事业单位高度“行政化”的管理模式,在当今市场经济条件下,事业单位功能定位不清、自主发展动力不足、运行机制不活、监管体制不顺等一系列管理体制问题突显,使事业单位公益属性受到挑战,影响公益事业发展。推进事业单位法人治理结构建设,有利于激发事业单位活力,提高公益服务效率;有利于规范事业单位运行,强化公益属性;有利于加快政府职能转变,促进事业单位体制机制创新;有利于加强事业单位监管,强化对事业单位社会治理;有利于实现公益服务投入主体多元化,引入市场竞争机制,加快构建公益服务新格局。
    (二)制度建设再规范。一是规范事业单位章程。要依据章程《范本》结合行业特点和单位实际研究制定事业单位章程,编制部门要做好指导,严格把关核准备案。二是规范理事会构成。一般按照“三三制”的结构比例,举办单位与监管部门、单位负责人与职工代表、服务对象与社会人士三个方面理事各占三分之一,防止任何利益方垄断理事会决策权。三是规范内部管理制度。事业单位建立法人治理结构后,各项管理制度应及时调整修订,统一到法人治理结构制度上来。四是规范理事会的决策地位。编制部门要指导监督理事会发挥职能作用,定期召开理事会例会,报告年度工作,研究决策重大事项,规范事业单位行为,防止理事会“空转”、决策层形同虚设。
    (三)改革力度再加强。一是以考核杠杆夯实责任。要引起各级党委政府的高度重视和职能部门的密切配合,将事业单位法人治理结构建设工作列入省对市、市对县对部门考核内容,用考核手段倒逼各部门各县区积极开展试点工作,同时进一步明确试点单位、主管部门、事业单位登记管理机关以及其他相关部门各自职责,完善试点工作机制,确保试点工作落实到位。二是分业开展试点。建议自上而下统一安排,分系统逐行业开展事业单位法人治理结构建设工作,以便治理模式和政策口径的统一把握,做到成熟一个、建设一个,分业推进、分批实施,逐步扩大试点,最终实现全面覆盖。三是加强协调指导。各级编制部门及登记管理机关要注重与举办单位加强联系,与试点单位沟通衔接,宣传改革政策,研究改革方案,解决存在问题,特别是在试点单位的章程制定、理事会组建、理事会成立大会的筹备等方面,要及时协调指导,并通过向试点单位派驻理事或监事的方式,加强对试点工作的指导和督促,确保试点工作顺利推进、新的体制机制规范运行。四是加强督促检查。要建立定期报告制度,县区和部门每季度向编制部门报送试点工作进展情况,编制部门汇总分析向市深改领导小组报告,并向各县区和相关部门通报。编制部门应将事业单位法人治理结构建设列入专项督查,督促县区和部门加快推进改革工作。
    (四)配套政策再跟进。一是维护理事会用人决策权。坚持正确的政治方向和党管干部的原则,对试点单位理事会提名的管理层班子成员,按现行干部管理权限和程序上报,干部任免部门应予支持,或者按一定层级下放干部任免权限,实现理事会重大业务决策与党组织的领导作用相统一、理事会用人权与党管干部原则相统一。二是落实收入分配自主权。通过对事业单位全员聘用制,岗位贡献及工作绩效与薪酬分配挂钩,在人社部门核定的绩效工资总额内,按绩效自主分配,充分调动各类人才积极性、创造性,激发事业单位活力,提高公共服务效率。三是落实财务管理自主权。应按照财政部新修订的《事业单位财务规则》,明确赋予事业单位开展公益服务活动所需的财务自主权。要打破目前事业单位除人员支出和公用支出外,资产管理权由举办单位统一管理的局面,按规定赋予事业单位法人预算编制权、预算建议权、预算执行权、财务管理权和资产处置权。通过一系列配套政策的落地生根,创新事业单位管理体制机制,推进事业单位法人治理结构建设取得实效,促进公共服务各项事业健康发展。

 
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