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促进全市义务教育均衡发展的几点建议
作者:邓型权    文章来源:本站原创    点击数:906    更新时间:2017/8/22

 

    按照国家推进义务教育均衡发展精神,结合市人大、政协视察及部分市人大代表、政协委员议案提案,今年六月中上旬,我们立足单位职能职责,对市直中小学校编制配置情况进行了专题调研,发现了一些影响全市义务教育均衡发展的问题亟待解决。这里从机构编制工作的角度,提出解决这些问题的几点思路及建议。
    一、中心城区办学主体责任及办学规模亟待规范明确
    中心城区目前有三个层面的办学主体,其中:市属中小学5所、在校学生17069名;汉滨区属中小学29所、在校学生38601名;高新区属中小学20所、在校学生9237名,即将新建3所公办中小学校,预计容纳学生5000余名。在中心城区160平方公里内同时存在三个办学主体,一方面由于缺乏系统性统筹规划,市与区的办学主体责任和各个学校的办学规模不甚明确,市区学校相互交织,教学质量分化严重,办学规模恶性膨胀(有的学校学生多达5000名以上,且还在不断扩张);另一方面,市区两级政府办学层次、办学责任及办学规模不明确,市区教职工编制的面上统筹和具体学校编制的核定缺乏依据,难以有效保障到位,影响教育教学质量提升。
    国家对各级政府的办学责任和办学规模是有明确规定的。《义务教育法》第二条规定:“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育,是国家必须予以保障的公益性事业”;第七条规定:“义务教育实行国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管理的体制”;教育部、住建部、发改委《城市普通中小学校校舍建设标准》规定:完全小学最多班额30个、每班45人,初级中学最多班额30个、每班50人,高级中学最多班额36个、每班50人。建议由市教育主管部门牵头,商市发改、市财政、汉滨区政府、高新区管委会,根据上述政策规定,研究制定我市中心城区范围内,市区中小学办学层次、建设规划、办学规模及主体责任,特别要优先确定市级中小学办学层次和办学规模,如要明确办什么学校、各办多少学校、每校多大规模等。
    二、公办幼儿园核编办法及办学方式亟待创新改变
    根据教育年报统计,截止2016年底,全市共有适龄入园幼儿9.1万余人,各类幼儿园464所,其中公办园249所、入园幼儿48514名、保教人员编制2646名。2011年以来,省政府先后分两批次实施“学前教育三年行动计划”,我市公办幼儿园逐年增加,但因“财政供养人员只减不增”,中省没有为公办幼儿增加编制,公办幼儿园缺编问题较为突出。2013年,为促进学前教育发展,不得已从中小学调剂了1600多名编制,以保障新建投入使用的公办幼儿园正常运转。2014年后,中省相继提高了中小学教师编制标准,县城及中心城区学校教师编制出现紧缺。此外,由于学前教育非义务教育,政府目前无能力承担所有幼儿进入公办园,公办园与民办园同时并存在所难免,但由此也导致当前公办幼儿园的职责难以界定,公办与民办共存的不普惠、不公正的办园方式,潜在的社会矛盾很多,亟待研究解决。
    2011年出台的《陕西省幼儿园编制标准(暂行)》规定“全日制幼儿园教职工与在园幼儿数按1 : 6—1 : 8核定,寄宿制幼儿园教职工与在园幼儿数按1 : 5—1 : 7核定”,据此标准测算,我市公办幼儿园缺编多达7000余名,在“财政供养人员只增不减”的政策红线下,额外增加幼儿园教职工编制已无可能。因此,为解决城区中小学及公办幼儿园编制不足问题,一方面是暂停公办幼儿园编制核定,原来从中小学校调剂到公办幼儿园的编制要逐步回归;另一方面要创新公办幼儿园办园方式。根据《义务教育法》“国家实行九年义务教育制度”的规定,学前教育不属于义务教育范畴,可按照“行业监管、政府补贴、公平普惠”原则,采取“公办民营、民办公助、公私合营”等多种方式,鼓励各类市场主体及社会力量参与学前教育事业,政府按照统一的标准进行补贴,以使所有的适龄儿童都能享受到公平普惠的学前教育。
    三、全市中小学教育编制资源配置亟待动态调整
    2005年省上下达中小学教职工编制总额时,我市共有中小学生52万余名,经过十几年的变化,截止2016年底全市中小学生只有33万多人,减少近20万人,但中小学教职工编制总额并未减少,单纯以现行核编标准测算,全市中小学编制总额不缺。但是从实际情况看,目前城乡之间、校际之间、区域之间、学科之间教职工编制配置不甚合理,农村学校编制相对富裕而城区学校缺编严重,社会各界呼声强烈,衍生的不稳定因素积聚,急需再一次对全市中小学教职工编制进行动态调整。
    早在2005年,省编办、省教育厅、省财政厅《关于核定各市中小学教职工编制的通知》(陕编办发[2005]73号)要求“对中小学教职工编制实行总量控制,动态管理。原则上3-5年对中小学教职工编制重新核定一次,要根据生源变化情况,适时调整中小学教职工编制”。2015年,省编办、省教育厅、省财政厅《关于统一全省城乡中小学教职工编制标准的实施意见》([2015]221号)要求“不断完善中小学教职工编制动态管理机制,根据学校布局结构调整、不同学校学生规模变化等情况进行动态调整,提高编制使用效益”。自2013年初我市动态调整中小学教职工编制后,近五年来全市中小学校布局及学生生源发生较大变化,重新动态调整中小学教职工编制十分必要,建议由教育主管部门根据“师随生走、编随师动”原则,依据学生学籍变化提出全市中小学编制配置调整意见,经市编委办公室审核并提请市编委会审定后组织实施。
    四、市直中小学校教职工编制亟待研究增加
    目前,市直共有5所公办中小学(市一小、市二小、市初中、市二中、安中),1所特殊教育学校(市阳光学校);开设班级267个,在校学生17241名,现有教职工编制870名。今年9月,高新区还将开办2所小学和1所初级中学,预计容纳学生5000余名。2012年以来,为适应城镇化发展及群众对优质教育的需要,市政府采取改建、迁建、扩建、新建等方式,尽量增加城区教学学位,以解决中心城区学校每年新增2000余名学生的需求。随着中心城区学校规模及学生人数的扩大,但受“财政供养人员只减不增”的刚性约束,市直学校普遍缺编问题突出,“学生多、班额大、教师缺”的矛盾没有得到有效解决(比如市一小、安中师生比达1:32和1:22,几乎是一人干两人的活),教师长期超负荷工作,每年市区“两会”代表、委员议案提案,多有反映中心城区教育编制配置不合理,可以说解决市直学校编制配置问题十分迫切。
    省编办、教育厅、财政厅《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》(陕编办发[2015]221号)明确“全省城市、县镇、农村中小学教职工编制标准统一为:高中教职工与学生比为1:12.5、初中为1:13.5、小学为1:19”、“附加编制按基本编制的3%-4.5%控制”、“严禁挤占、挪用和截留中小学教职工编制”;2016年,省教育厅《关于印发实施消除义务教育大班额计划工作方案的通知》(陕教基一办〔2016〕41号)规定:“到2018年基本消除66人以上超大班额,到2020年基本消除56人以上大班额”。这些规定对破解市直学校编制供需矛盾提供了政策依据,可依据各个学校现有班级额和不同的班生额为基数,测算学校最大办学规模,再按编制标准核算编制,缺额编制调剂解决。从目前现状出发,以规定的学校班级规模和基本消除大班额的底线要求测算学校学生规模和教职工编制数额较为妥当。
    五、高中学校开办复读班亟待政策许可
    长期以来,全市乃至全省各地公办高中几乎都办有高三复读班(安康中学每年约1000名复读生),一来社会所需,贫穷落后地区中小学生受教育本不均衡,一些学生高考成绩不理想,希望通过复读考上大学或考更好的大学改变命运;二来民办高中教学资源严重短缺且收费很高,家长普遍更想上公办高中,倒逼公办高中不得不开办复读班;三是县上没有民办高中,外出复读费用较高,加重了贫困群众负担。
    然而,实践当中高中举办复读班面临着两难境地,一方面是2002年教育部《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》规定“各地公办高中不得占用学校正常的教育资源举办高中毕业生复读班,也不得招收高中毕业生插班复读”;另一方面是为顺应广大家长及学生需求,各地高中不得不尊重民意举办复读班。部门政策规定与实际教学需求相冲突,导致目前开办高中复读班处于两难境地。由于上述政策规定的存在,致使物价部门不能核定收费标准、财政部门不能明确开支范围、编制部门不能核定人员编制,学校收取的少许复读费用,常受审计纪监部门问责,教学经费捉襟见肘,教师教学任务十分繁重,学校承受着巨大压力。鉴于高中不属于国家义务教育,应该根据现实需要,顺应社会呼声,把开办高中复读班作为教育扶贫的一项措施,允许公办高中适度开办复习班,市级相关职能部门全力支持,确定收费标准和开支范围,学校自主聘请教师。
    六、中小学教师编制使用控制方式亟待改进完善
    多年以来,学校教职工流动有严密的审批管理程序,先到编制部门办理用编手续,经人事联席会议研究审定后,由人事组织部门办理调动手续,再到编制部门上编注册。固有的管理模式导致教师流动手续程序复杂且周期过长,无法及时满足校长、教师常态化交流轮岗,不利于教师资源及时均衡配置。
    2014年,省委组织部、省编办、省教育厅、省财政厅、省人社厅《关于深入推进义务教育学校教师校长交流轮岗工作促进义务教育均衡发展的意见》(陕教规范[2014]5号)要求:“力争用3至5年时间实现县域内教师、校长交流轮岗的制度化、常态化,到2019年在全省范围内全面推行‘县管校用’的义务教育学校教师管理制度,使教师由‘学校人’变为‘系统人’。”可依据省上上述规定,结合“放管服”改革,将教师流动用编前置审批改为动后实名变更,即一个主管局内各学校间教师流动不再进行用编审批,采取编制“总额控制”,主管局调配后再到编制、人事部门办理实名登记手续,同时加强监督检查,防止超编进人确保编内人员流动顺畅。

 
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